Zelfbewoningsplicht mogelijk in strijd met Europees recht!

Zoals iedereen weet, is de huizenmarkt zwaar overspannen. Er is krapte op de woningmarkt en de prijzen stijgen sneller dan ooit tevoren. De overheid vreest dat nieuwe beschikbare woningen niet voor de juiste doelgroep beschikbaar komen. Gemeenten willen dan ook meer grip op de woningmarkt krijgen door nieuwe wetgeving en door het treffen van maatregelen die beleggers van vastgoed moeten ontmoedigen.

Gemeenten hebben daarbij de volgende middelen ter beschikking:

1) Het anti-speculatiebeding;

2) De zelfbewoningsplicht;

3) De opkoopbescherming/verhuurverbod.

 

• Anti-speculatiebeding

Gemeenten willen vaak niet dat met recent gebouwde woningen wordt gespeculeerd (=handelen in de verwachting winst te maken door stijging of daling van prijzen). Gemeenten hanteren daarom vaak een anti-speculatiebeding. In de leveringsakte wordt dan opgenomen dat een koper binnen een bepaalde periode de woning niet mag overdragen aan een derde zonder toestemming van de gemeente. Dit beding gaat alleen over de overdraagbaarheid van de woning, niet over de bewoning of verbod op verhuur.

Uit de rechtspraak van de Hoge Raad[1] volgt dat het opleggen van een anti-speculatiebeding geen onaanvaardbare doorkruising van het publiekrecht oplevert en dus is toegestaan zolang het geen beperking oplevert van het recht van vrije vestiging. Aan het anti-speculatiebeding wordt vaak een boete gekoppeld en naleving zal dus via privaatrechtelijke weg plaatsvinden. De gemeente kan daartegen niet met publiekrechtelijke middelen, zoals een last onder dwangsom, optreden.

• Zelfbewoningsplicht

Een gemeente kan nog een stukje verder gaan om beleggers te ontmoedigen woningen te kopen. Dit kan zij doen door, naast het antispeculatiebeding, ook nog eens een zelfbewoningsplicht in te voeren. Door het anti-speculatiebeding kan de belegger de woning binnen een bepaalde periode niet verkopen waardoor de belegger het zal willen verhuren.  Maar het verhuren van de woning kan vervolgens worden belemmerd door de zelfbewoningplicht. De zelfbewoningsplicht verplicht de koper om zelf in de woning te wonen, voor bepaalde of onbepaalde tijd. Het ‘buy-to-let’ principe wordt hiermee tegengegaan. Enkel en alleen wanneer de eigenaar in het bezit is van een vergunning van de gemeente mag een woning verhuurd worden.

De zelfbewoningsplicht is niet wettelijk geregeld, maar in de rechtspraak wel aanvaard, zodat geen regels voor de duur daarvan gelden. In de praktijk komt een termijn van drie à vijf jaar voor. Ook de naleving van de zelfbewoningsplicht dient privaatrechtelijk gehandhaafd te worden.

De verplichting kan alleen worden opgelegd wanneer de gemeente een grondpositie (= een zakelijk recht op de grond) heeft. Dit kan het geval zijn bij nieuwbouwprojecten. Bij bestaande woningen is dit alleen het geval wanneer de gemeente in het bezit is van het erfpachtrecht op de grond. In het geval dat een gemeente geen grondpositie heeft maar afhankelijk is van de grondpositie van een projectontwikkelaar of aannemer, kan een gemeente de zelfbewoningsplicht opleggen via een met de projectontwikkelaar of aannemer te sluiten anterieure overeenkomst. Aangezien de Wet Ruimtelijke Ordening en het Besluit Ruimtelijke Ordening de mogelijkheid bieden om anti-speculatieregels (waartoe de zelfbewoningsplicht gerekend kan worden) voor sociale huur- en koopwoningen op te nemen in een gemeentelijk exploitatieplan, wordt aangenomen dat een gemeente daarover ook afspraken met een projectontwikkelaar of aannemer kan maken in een anterieure overeenkomst.

• Opkoopbescherming/verhuurverbod

Daar waar de zelfbewoningsplicht alleen kan worden opgelegd aan de koper van een (bouwkavel bestemd voor een) nieuwbouwwoning is er per 1 januari 2022 een wet aangenomen die de zelfbewoningsplicht voor bestaande koopwoningen mogelijk maakt. Het gaat om de Wet opkoopbescherming en tijdelijke verhuur. Deze wet geeft gemeenten de bevoegdheid om een opkoopbescherming voor (een) nader te bepalen gebied(en) in te voeren in de vorm van verhuurverbod. De gemeente zal wel moeten aantonen dat in bepaalde gebieden van de gemeente door schaarste aan goedkope en middeldure woningen onevenwichtige en onrechtvaardige effecten op de woningmarkt optreden en dat de opkoopbescherming noodzakelijk en effectief is.

Het verbod om zonder vergunning te verhuren geldt alleen voor koopwoningen die ná invoering van het verbod in een door de gemeente aangewezen gebied worden aangekocht (dus niet voor woningen die beleggers al in hun portefeuille hebben) en voor woningen die minder dan zes maanden in verhuurde staat waren op het moment van eigendomsoverdracht. In het geval van doorverkoop van de woning blijft de opkoopbescherming gelden voor woningen die met vergunning verhuurd zijn. De opvolgend eigenaar dient dan een nieuwe vergunning aan te vragen.

Uitzonderingen

In de door de gemeenten aangewezen gebieden waar de opkoopbescherming gaat gelden, kunnen koopwoningen in drie uitzonderingsgevallen wel worden verhuurd. De eigenaar van de woning zal voor die uitzonderingsgevallen een vergunning moeten aanvragen bij de betreffende gemeente. De uitzonderingssituaties zien op:

-Verhuur van de woning aan familie (bloed- en aanverwanten in de eerste- en tweede graad);

-Tijdelijke verhuur indien de eigenaar van de woning er zelf minimaal één jaar heeft gewoond, en kan aantonen dat de verhuur voor maximaal 12 maanden is en niet op een toeristische verhuur ziet;

-Verhuur van woningen die onderdeel zijn van een winkel, kantoor-, of bedrijfspand.

Naast de voormelde drie uitzonderingssituaties kunnen gemeenten nadere uitzonderingsgronden in hun Huisvestingsverordening vaststellen. Denk bijvoorbeeld aan een essentiële verhuizing wegens echtscheiding, overlijden, werkverplichtingen of executieveiling door de hypotheekhouder.

De per 1 januari jl. ingevoerde opkoopbescherming blijft vooralsnog voor een beperkte periode van drie jaar gelden. De opkoopbescherming komt dan mogelijk te vervallen indien er geen krapte meer op de woningmarkt is.

• Strijd met fundamentele Europese rechtsgronden[2]

Met name de zelfbewoningsplicht lijkt in strijd met Europese regelgeving en in het bijzonder met artikel 1 van het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (oftewel het EVRM).

Een woningeigenaar heeft namelijk het absolute eigendomsrecht op zijn woning waarbij hij niet gestoord of beperkt mag worden in het genot van zijn eigendom. Het als gemeente afdwingen van een zelfbewoningsplicht voor de volgende eigenaar van een woning, wanneer deze verkocht wordt, perkt de vrijheid van het eigendomsrecht van de verkoper in en is  aldus in strijd met artikel 1 EVRM. De gemeente moet dan ook een noodzaak kunnen aantonen voor het opleggen van een dergelijke plicht. Zo mag van gemeenten verwacht worden dat de krapte op de woningmarkt in de betreffende gemeente wordt aangetoond. De zelfbewoningsplicht mag ook niet voor alle woningen gelden. In het hogere segment is er geen of minder krapte, zodat de verplichting daarvoor niet gerechtvaardigd is. De grens wordt bereikt bij woningen waarvoor geen Nationale hypotheekgarantie meer verkregen kan worden. Die grens ligt op dit moment op € 355.000,-.

Hoe langer de zelfbewoningsverplichting duurt hoe eerder de rechter zal oordelen dat de periode disproportioneel is.

De constatering of er een inbreuk wordt gemaakt op een fundamentele Europees grondrecht gebeurt op basis van de beoordeling of:

• De regel geen direct of indirect onderscheid maakt tussen personen uit Nederland en andere EU-lidstaten (non-discriminatiebeginsel);
• De regel een dwingende reden van algemeen belang nastreeft;
• De regel proportioneel is.

De fundamentele Europese rechtsgronden waar in deze categorie aan gedacht kan worden is een beroep op:

• Inbreuk op het vrij verkeer van kapitaal (op grond van art. 63 VWEU)
• Volgens het Hof van Justitie van de EU is sprake van een beperking van vrij verkeer van kapitaal wanneer een woonplaatsvereiste grensoverschrijdende investeringen kan ontmoedigen. Tevens beschouwd het Hof van Justitie voorafgaande administratieve toestemming voor grensoverschrijdende investeringen in bouwprojecten als een beperking van vrij verkeer van kapitaal.[3] Bij de zelfbewoningsplicht lijkt het om een administratieve toestemming te gaan, dus een mogelijke beperking van vrij verkeer van kapitaal.
• Inbreuk op het vrij verkeer van diensten en vestiging (op grond van de Dienstenrichtlijn)
• De zelfbewoningsplicht kan gezien worden als een vergunningsstelsel op grond van de Dienstenrichtlijn (art. 4 lid 6). Dit wordt gezien als een beperking van het vrije verkeer. Volgens de Dienstenrichtlijn kunnen verhuurders en huurders van woningen gezien worden als dienstverleners, zij verrichten of ontvangen namelijk een dienst.

 

• Resumerend

De noodzaak en de effectiviteit van de overheidsmaatregelen zal steeds onderbouwd moeten worden door de gemeenten die gebruiken maken van de drie hierboven genoemde middelen omdat de maatregelen op gespannen voet met het eigendomsrecht van beleggers kunnen staan. Het is dan ook niet onvoorstelbaar dat het Hof van Justitie van de Europese Unie tot de conclusie komt dat de zelfbewoningsplicht het Unierecht onaanvaardbaar inperkt. Echter, het Hof van Justitie heeft nog geen uitspraak gedaan met betrekking tot dit onderwerp dus vooralsnog is er nog geen duidelijkheid.

Ik hou jullie op de hoogte van het verdere verloop!

 

Mr. Marjon Joosten

[1] HR 14 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU8946

[2] Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – ‘Juridische aandachtspunten inzake een zelfbewoningsplicht’- 5 augustus 2019.

[3] C-567/07, Servatius